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滥用职权罪研究

王学孟 （北京房山区检察院）


内容提要：
滥用职权罪是1997年刑法修订时从玩忽职守罪中分离出来，因此滥用职权罪与玩忽职守罪在主体、客体等方面有许多相同之处。但由于我国刑法对滥用职权罪规定过于原则，以致法学理论和司法实践中对认定该罪产生了一些分歧。本文从滥用职权罪的立法沿革入手，对滥用职权罪的犯罪构成进行了认真的研究，并对争议较大的滥用职权罪的主观方面、客观方面及该罪的主体范围如何界定等问题进行重点论述。分析了该罪的客体，列举了该罪在客观方面的表现形式，肯定了滥用职权罪的主观方面是故意。同时，指出了该罪在理论和司法实践中存在的问题，建议从严厉打击职务犯罪的角度从立法上作些修改。

关键词： 滥用职权罪 玩忽职守罪 适用

引言：滥用职权罪是1997年刑法修订后新增加的一个罪。在1997年刑法修订以前，对于滥用职权的行为是按照玩忽职守罪定罪处罚的。正是由于滥用职权罪是从玩忽职守罪中分离出来的，因此，滥用职权罪与玩忽职守罪有着不解的渊源。也正是这种渊源，导致法学理论和司法实践中对于滥用职权罪的认定产生很大争论。因此，有必要对滥用职权罪的主体、客体、主观方面和客观方面进行深入研究，以便达成统一认识，最终消除理论上的争议，引导司法实践的正常开展，从而增强刑法的权威性，促进社会主义法治建设的健康发展。本文拟从滥用职权罪的立法沿革入手，对滥用职权罪的犯罪构成进行研究，以期能对滥用职权罪的理论研究和司法认定有所助益。

第一部分、滥用职权罪的立法沿革 。
1997年刑法修订时，增加了滥用职权罪，同时相伴于滥用职权罪，增加了滥用职权罪的特别法条，比如刑法第402条规定徇私舞弊不移交刑事案件罪、刑法第403条规定滥用管理公司、证券职权罪、刑法第404条规定徇私舞弊不征、少征税款罪等，从而形成了打击滥用职权犯罪的刑法体系。而在此之前，滥用职权的犯罪是以玩忽职守罪处理的。
刑法增加滥用职权罪有其必然性：1987年8月31日，最高人民检察院《关于正确认定和处理玩忽职守罪若干意见（试行）》中归纳了13个方面64种具体的玩忽职守罪行为，其中将一些国家工作人员滥用职权的行为作为玩忽职守罪的具体表现形式加以规定。除此之外，全国人大常委会通过的一些单行刑事法律、经济法律、行政法律中也规定了国家工作人员滥用职权造成严重后果者依照或比照玩忽职守罪定罪处罚。随着司法机关对国家工作人员玩忽职守犯罪惩治力度的加大，大量司法实践表明，国家工作人员滥用职权的案件呈日益上升的趋势。这种滥用职权的犯罪行为，无论是行为人的主观恶性还是行为人所造成的社会危害后果都较国家工作人员玩忽职守犯罪有过之而无不及。
在1997年修订刑法时，立法机关采纳了刑法理论和司法实践部门的建议，在现行刑法中，明确规定国家机关工作人员滥用职权的犯罪行为，与玩忽职守行为并列为犯罪行为，从而增设了滥用职权罪，解决了司法实践中长期以来对滥用职权犯罪行为按照玩忽职守罪处理的尴尬局面。
第二部分、滥用职权罪的犯罪构成。
犯罪构成是指依照我国刑法的规定，决定某一具体行为的社会危害性及其程度，而为该行为构成犯罪所必需的一切主客观要件的有机统一。具体讲，应包括四个方面，即犯罪的客体、犯罪的客观方面、犯罪的主体和犯罪的主观方面。据此，滥用职权罪的犯罪构成，也应包括四个要件，滥用职权罪的犯罪客体、犯罪的客观方面、犯罪的主观方面、犯罪的主体。“滥用职权罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动，对此，刑法理论界已经达成共识，但对于滥用职权罪的客观方面，主体特征以及主观方面，理论界乃至于司法实务部门争论颇为激烈。” 犯罪构成是罪与非罪、此罪与彼罪的关键所在，因此，本文对此作重点论述。
一、滥用职权罪的客体问题。
（一），滥用职权罪客体的表述及争议。
1，滥用职权罪客体与渎职类罪和玩忽职守罪的客体表述具有一致性。犯罪客体是我国刑法所保护的，为犯罪行为所侵害的社会关系。我国刑法依据犯罪侵害的同类客体，把犯罪分为十大类，按照我国刑法理论的通说，滥用职权罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。从这点可以看出，滥用职权罪的客体与玩忽职守罪的客体的表述一样，并且与渎职罪的客体一样。
笔者认为客体表述一致的原因主要在于立法沿革与立法技术方面。首先从立法沿革来看，滥用职权罪是从玩忽职守罪分离出来的，或者更为准确的表述是，现行刑法的滥用职权罪与玩忽职守罪是从1979年刑法玩忽职守罪中分离出来的。所以他们是一分为二，带有相同的“遗传基因”，那就是具有相同的犯罪客体。其次是立法技术方面的原因，滥用职权罪与玩忽职守罪都是“口袋罪”，这两个罪都规定的比较原则，这主要是为了防止漏罪，防止对于一些滥用职权犯罪的行为以及一些渎职犯罪行为无法可依。将滥用职权罪的客体规定得比较原则，具有科学性。因为滥用职权罪表现形式千差万别，在不能穷尽各种滥用职权的犯罪行为的情况下，规定滥用职权这样一种比较原则的犯罪，符合对国家机关工作人员从严的要求。在滥用职权罪的总体规定比较原则之后，其客体就不可能具体，只能高度概括，这样才能达到从严治理各种滥用职权的犯罪行为的目的。
2，“国家机关正常管理活动”表述的争议。有的学者认为，将滥用职权罪的客体规定为国家机关的正常管理活动不够科学，这样不能区分滥用职权罪与其他渎职犯罪，而应以国家机关工作人员职权行为的正当性取而代之 。笔者认为，滥用职权的行为存在于国家机关管理活动的各个方面，特别是依据行政法理论和其他理论，行政权具有膨胀的性质，各种权力人都力图将权力用尽，在这种背景下，各种权力在运行过程中被滥用，单纯的“国家机关工作人员职权行为的正当性”的这种表述不能很好的界定滥用职权所侵犯的客体。渎职罪类罪名中有很多滥用职权罪的特别法条，这些特别法条都规定了特别的客体，它与滥用职权罪在客体上是能区别开来的。此罪与彼罪的区别，不仅可以从客体上区分，而且还可以从主体、客观方面等区分开来，所以没必要为了和其他犯罪区别开来而改变滥用职权罪在客体方面既有的规定。另外“国家机关工作人员职权行为的正当性”的表述和“国家机关的正常管理活动”的表述具有相似性，所以没有取代之必要。关于“国家机关的正常管理活动”的表述是否有必要修改，本文后面还将进行论述。有的学者认为滥用职权罪侵犯的是复杂客体，笔者也赞同这种观点，但认为滥用职权罪的规定主要目的是保护国家的公务活动，规定单一客体并不影响打击滥用职权犯罪，为了表述的简洁和突出重点，宜规定单一客体。
（二），立法修改建议。
刑法所规定的滥用职权罪的客体是国家机关的正常管理活动，这种表述形式依附于国家机关的表述，国家机关的涵义本身争论很大，很多学者关于国家机关工作人员内涵和国家机关范围界定的争论很激烈，所以笔者建议在客体表述上脱离国家机关字眼。
刑法罪的设立目的首先在于保护一定的社会关系，其次才谈到打击的对象，并且这种对象是针对所要保护的社会关系而界定的。因此科学界定客体范围具有重要意义。笔者建议对滥用职权罪的客体作适当扩张，认为把客体界定为国家公务活动比较科学。
一个国家要正常运转，涉及到很多方面，一方面是公民个人、企业、组织遵循一定的活动规则，同时也需要以国家来管理或者说是服务于这种活动。笔者认为以国家的名义来管理或者说服务于本国的公民、企业、组织的活动就是刑法渎职犯罪以及滥用职权罪所要保护的客体，这一客体笔者把其表述为“国家公务活动”。这里的“国家公务活动”不仅包括国家机关的活动，它涉及面更广，它包括除国家机关活动之外的国家公务活动。国家公务活动具体包括外交、军事、经济、科技、教育、文化等。事国家公务活动的人员滥用职权而侵犯国家公务活动的行为构成犯罪的以滥用职权罪追求刑事责任。这样，把国家机关与国家公务之间的必然联系剪断，其他机关从事国家公务的，其工作人员滥用职权犯罪适用刑法滥用职权罪的规定。
依据《现代汉语词典》（1984年版）的解释：公务是“关于国家或集体的事务”。“刑法上说的依法从事公务，是指国家公务” ，因此，笔者认为，将客体界定为国家公务活动比较合适。这里，国家公务应排除企业或营利组织从事的商业活动。
二，滥用职权罪的客观方面。
（一），滥用职权罪客观方面的内容。
犯罪的客观方面，是指刑法规定的构成犯罪的客观外在表现。根据我国刑法第三百九十七条的规定，滥用职权罪的客观方面表现为行为人实施了滥用职权的行为，并导致了公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。具体来说应包括以下几个条件：
1、行为人实施了滥用职权的行为。关于滥用职权的表现形式，笔者认为应包括两类：一类是行为人在职权范围内不按照既定的法律法规或具体规章制度办事。主要表现为：一是违背职权的宗旨。比如，审判人员在民事、行政审判活动中，故意违背事实和法律作出枉法裁判，在此例中，审判人员依照既定程序作出审判是其职权内或分内的事，但故意违背事实和法律是构成滥用职权的行为。二是放弃职守，比如，海关人员对应当放行的货物置之不理，或者以各种理由来拖延放行，没有积极地行使其权力，造成刑法规定的损失。在此例中，海关人员是否放行是其职权内的事，但放弃职守就变成滥用职权的表现。三是恣意用权，比如公安人员为了取乐，任意拘传他人。此例中，公安人员有权依法拘传，但为了取乐任意拘传就违背职权的用途。
另一类是超越职权。超越职权必须与本人现有的职权为基础，而不是任意处理与本人职权毫无关系的其他问题，换句话说，所谓越权，是指本来属于行为人职务上有权处理的事项，但是，在实体上或程序上，超越了职务上有权处理的限度。 一般包括三种形式：一是横向越权，比如检察院执行逮捕，本例中，检察院没有逮捕的执行权，而逮捕的执行权力是公安局的；二是纵向越权，比如某乡镇一干部在与某公司洽谈引资过程中，私自与该公司签订协议，本例中参与洽谈的干部没有签订协议的权力，只有乡镇的镇长或经过授权的人才能签订此协议。三是故意脱离民主集中制，比如某机关领导擅自决定按规定需要经过集体讨论的事项。
有的学者认为不作为不能构成滥用职权罪，他们认为滥用职权当指胡乱地、过度地使用职权。滥用职权在客观表现上不应包括不作为，即使行为人应做而不做，并致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，只要行为人没有其他促使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，在本质上仍然属于不履行职责的玩忽职守行为。 因此，认为滥用职权罪在客观行为上只能由作为构成。
笔者认为，滥用职权可以是作为，也可以是不作为，“不作为与作为具有等价性，即在否定的价值上是相同的” 。作为还是不作为都可以达到滥用职权的目的，上文提到的海关人员故意对应该放行的货物不予放行，是一典型的不作为滥用职权形式，这一形式跟海关工作人员故意放行不应放行的货物的行为具有等价性，这两个行为都滥用了海关工作人员的职权，不能因为前一行为是不作为而认定是玩忽职守，后一行为是作为而定滥用职权。滥用职权罪与玩忽职守罪的区别不能靠作为还是不作为来区分，而应该主要看主观方面，很多学者赞同滥用职权罪的罪过形式是故意。
2、行为人滥用职权的行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
行为人滥用职权的行为，只有给公共财产、国家和人民利益造成了重大损失，才能构成滥用职权犯罪。这是法定的结果要件。为使司法机关在办案中掌握重大损失这一结果要件的标准，最高人民检察院1999年8月6日通过了《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，其中进行了明确的规定，根据该规定，涉嫌下列情形之一的属重大损失，应予立案：（1）造成死亡一人以上，或者重伤二人以上，或者轻伤五人以上的；（2）造成直接经济损失二十万元以上的；（3）造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；（4）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；（5）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；（6）徇私舞弊，具有上述情形之一的。2002年1月1日，最高人民检察院又规定了人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）该标准规定：滥用职权案重大案件标准是，（1）致人死亡二人以上，或者重伤五人以上，或者轻伤十人以上；（2）造成直接经济损失五十万元以上的。特大案件标准是，（1）致人死亡五人以上，或者重伤十人以上，或者轻伤二十人以上；（2）造成直接经济损失一百万元以上的。从这个标准中我们可以看出，在滥用职权罪的危害结果中，即规定了物质性危害后果，如人身伤亡、财产损失等，同时也规定了非物质性危害后果，如严重损害国家声誉、造成恶劣社会影响等。
3、行为人滥用职权的行为与造成的损失之间具有刑法上的因果关系。根据我国刑法罪责自负的基本原则，一个人只能对自己的危害行为及其造成的危害后果承担刑事责任，因此，当行为人滥用职权的行为，造成了公共财产、国家和人民利益重大损失的结果时，还必须查明行为人所实施的危害行为与该危害结果之间具有因果关系。但在司法实践中，行为人滥用职权的行为与危害后果之间因果关系常常相当复杂。这就要求司法人员应当结合案件的具体情况正确运用刑法因果关系理论进行仔细研究，即要避免客观归罪，又要防止犯罪分子逃避处罚。
（二），滥用职权罪客观方面与玩忽职守罪客观方面的联系与区别。
1，区分两罪客观方面的重要性。
区分滥用职权罪与玩忽职守罪的客观方面具有特别重大的意义。根据有些学者的观点，能够区分二者就能够区分滥用职权罪和玩忽职守罪，他们认为“玩忽职守罪与滥用职权罪在犯罪主体、犯罪客体、罪过性质、犯罪结果、加重情节等方面是相同的，二者的主要区别是渎职的客观行为方式不同。 ”笔者不赞同这种看法，但一定的罪行总表现为一定的形式，通过表面的形式在很大程度上也能把二者区分开来。但我们应该从深层次上来区分二者，而不能仅停留在表面。
2，滥用职权行为与玩忽职守客观方面经历了一个混同时期。
在97年刑法修订之前，滥用职权行为与玩忽职守行为是等同的。其中最为典型的是1987年8月31日，最高人民检察院《关于正确认定和处理玩忽职守罪若干意见（试行）》中归纳了13个方面64种具体的玩忽职守罪行为，其中将一些国家工作人员滥用职权的行为作为玩忽职守罪的具体表现形式加以规定。除此之外，全国人大常委会通过的一些单行刑事法律、经济法律、行政法律中也规定了国家工作人员滥用职权造成严重后果者依照或比照玩忽职守罪定罪处罚。
后来的立法将上述一些行为进行分别处理，滥用职权的行为适用滥用职权罪处理，而玩忽职守的行为适用玩忽职守罪处理，这样在很大程度上纵容了人们从行为上区分玩忽职守罪与滥用职权罪。
3，二者最大的区别是行为人在行为时的心理及行为的原因不同。
滥用职权的行为具有目的性，追求达到一定的不正当目的；玩忽职守的行为不具有目的性，其在行为时不追求不正当目的的实现；滥用职权行为是积极的，而玩忽职守行为是消极的；滥用职权行为具有越权性，其力图超越自己的职责权限，以追求达到目的；玩忽职守行为基本上是在其权利范围内所为；滥用职权具有隐避性，力图采取措施躲避别人知晓；玩忽职守行为在行为时不采取其他措施逃避别人知晓；滥用职权行为一般与自身外的因素联系比较紧密，通常具有循私、循情的因素；玩忽职守行为一般不具有循私、循情的因素，行为时不受外界的积极影响。
三，滥用职权罪的主体问题。
（一），关于国家机关工作人员的争论。
1，法理上的争论。依据我国刑法第三百九十七条的规定，滥用职权罪的主体是国家机关工作人员。由于我国刑法没有对国家机关工作人员的范围做出明确的规定，从而引起了理论和司法实践中的争论。由于学者们对“国家机关”概念的理解不同而产生了多种不同的观点。有人认为，国家机关是指从事国家管理和行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织，具体包括权力机关、行政机关、检察机关、审判机关以及军队的各级机构； 有人主张国家机关是指权力机关、行政机关、检察机关、审判机关、军事机关，中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关，也属于国家机关； 有人主张国家机关除权力机关、行政机关、检察机关、审判机关、军事机关、中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关外，还应包括直接隶属于国家机关，行使一定行政管理职能的企业、事业单位，如各级人民银行、律师协会、轻工业协会、盐业、烟草公司等。 笔者认为，国家机关是国家在宪法中的主要存在形式，宪法关系的另一个重要主体是公民，宪法关系还有其他一些由这两个主体派生出来的主体。因此，国家机关是相对于公民来说的，刑法在引用宪法规定的“国家机关”的表述时，其内涵不能发生变化，应该是宪法规定下的严格意义上的国家机关。
2，立法解释、司法解释以及司法实践中的国家机关。在学者们不断争论的同时，全国人大常委会和最高人民法院、最高人民检察院也不断对国家机关工作人员的范围作出立法解释和司法解释。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会对渎职罪主体适用问题的作出如下解释： 在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。2003年11月13日，最高人民法院印发了《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》，对国家机关工作人员的认定作出如下规定：刑法所称的国家机关工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。根据有关立法解释的规定，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在爱国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应视为国家机关工作人员。2000年4月30日，最高人民检察院对《关于中国证监会主体认定的请示》的答复函中规定：中国证券监督管理委员会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。其主要职责是统一管理证券期货市场，按规定对证券期货监管机构实行垂直领导，所以，它是具有行政职责的事业单位。据此，北京证券监督管理委员会干部应视同为国家机关工作人员。
广东省汕尾市人民政府办公室


印发汕尾市解决困难企业职工参加基本医疗保险的补充规定的通知
汕府办[2008]28号


各县(市、区)人民政府、市府直属有关单位：
　　《汕尾市解决困难企业职工参加基本医疗保险的补充规定》业经市政府五届二十二次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行遇到的问题，请迳与市劳动和社会保障局反映。


汕尾市人民政府办公室
二00八年五月十九日



汕尾市解决困难企业职工参加基本医疗保险的补充规定


　　为切实解决我市关闭、破产、解散等国有和县级以上集体企业(以下统称困难企业)职工参加基本医疗保险问题，扩大医疗保险覆盖面，进一步完善医疗保障体系，促进社会和谐，根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》 (国发[1998]44号)、中共广东省委、广东省人民政府《关于解决社会保障若干问题的意见》(粤发[2007]14号)和《汕尾市城镇职工基本医疗保险暂行规定》(汕府[2006]11号)等有关规定，结合实际，就我市困难企业职工参加医疗保险提出如下补充规定。
　　一、适应范围
　　(一)困难企业中的在职人员；
　　(二)领取失业金期间的失业人员。
　　二、参保方式
　　困难企业职工按属地原则参加所在统筹区域的基本医疗保险。原则上先建立住院医疗保险统筹(含门诊特定病种项目、补充医疗保险)，暂不建立个人医疗帐户。各统筹地区今后可视经济发展水平和基金支撑能力等情况，认为条件成熟的，可以建立个人医疗帐户。
　　三、缴费基数及缴费比例
　　(一)困难企业在职职工。缴费基数以参保人月应税工资、薪金收入为基数。参保人月应税工资、薪金收入高于全省上年度在岗职工月平均工资300％的，以全省上年度在岗职工月平均工资300％为缴费基数；月应税工资、薪金低于我市上年度在岗职工月平均工资60％的，以我市上年度在岗职工月平均工资60％为缴费基数。缴费比例为4.8％。
　　(二)领取失业金期间的失业人员。缴费基数按我市上年度在岗职工月平均工资的60％为基数。缴费比例为4.8％。
　　四、医疗保险费的来源
　　(一)困难企业在职人员的医疗保险费由所在企业自筹解决，参保人个人不缴费。
　　(二)领取失业金期间的失业人员的医疗保险费从失业保险基金中列支，失业人员个人不缴费。
　　五、参保缴费申报
　　(一)困难企业在职人员。原则上由所在企业按在册人员名册统一向社会保险经办机构全员申报，经社会保险经办机构核定后，凭相关凭证向地税部门申报缴费。所在单位统一申报存在困难的，经社会保险经办机构核定后，允许单位按医疗保险单险种全员申报缴费。
　　(二)领取失业金期间的失业人员。由失业人员携带身份证、失业证、照片到社会保险经办机构办理参保手续。
　　六、医疗保险待遇
　　参加住院医疗保险统筹的困难企业职工，其基本医疗保险待遇(含门诊特定病种项目、补充医疗保险)按《汕尾市城镇职工基本医疗保险暂行规定》执行。
　　七、困难企业职工参加补充医疗保险。补充医疗保险费由统筹基金支付。
　　八、各县(市、区)政府要高度重视，精心组织。周密部署，切实做好困难企业职工医疗保障问题，进一步完善社会保障体系，促进社会和谐安定。
　　九、各有关部门要加强协调配合，认真落实省委、省政府有关的部署及要求，在当地政府统一领导下，按照职责分工，各司其职，共同做好困难企业职工参加基本医疗保险工作。
　　十、本补充规定与市政府印发的《汕尾市城镇职工基本医疗保险制度暂行规定》相配套。如与《暂行规定》中的相关规定不一致的，以本补充规定之规定为准。
　　十一、本补充规定自2008年1月1日起实施，由市劳动和社会保障局负责解释。