最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知
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最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知
最高人民法院
最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知
法发〔2010〕18号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
现将《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》印发给你们，请各地结合工作实际，认真贯彻执行。
二○一○年六月二十九日
最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见
党的十七大提出了加快经济发展方式转变的重大战略任务。加快经济发展方式转变，是当前党和国家经济工作的重点，是深入贯彻科学发展观的重要目标和战略举措。为充分发挥人民法院的审判职能作用，确保党中央关于加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的战略部署和政策措施的贯彻落实，特制定本意见。
一、加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革，是关系改革开放、社会主义现代化建设全局和我国经济发展方向的重大战略部署，是适应实现全面建设小康社会奋斗目标、满足人民群众过上更好生活新期待的必然要求。各级人民法院要正确认识我国加快经济发展方式转变的重大意义，把思想和行动统一到党中央对形势的分析判断和决策部署上来，进一步增强为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的责任感和使命感，采取切实可行的应对措施，充分发挥审判职能作用，积极有效地为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务。
二、人民法院要认真研究加快经济发展方式转变对审判工作提出的新问题、新任务、新要求，为切实加快经济发展方式转变提供有效的司法保障和服务。从长远看，加快经济发展方式转变，必然极大地促进我国经济平稳较快发展，更好地满足人民群众日益增长的物质文化需求，有助于减少社会矛盾纠纷，有助于减轻人民法院审判工作的压力。但从近期看，加快经济发展方式转变有可能引发一些新的矛盾纠纷，如淘汰落后企业和产能，公司清算、企业破产、兼并和重组等情形将增多；加快城乡结构调整，土地征收、房屋拆迁等情形将增多，由上述活动引发的矛盾纠纷相当部分会进入诉讼程序，这就使得人民法院的审判工作面临着新的挑战。因此，各级人民法院必须坚持能动司法，见事早、行动快、积极应对，妥善施策。要准确把握司法政策导向，依法保障、引导、支持有利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为，保证加快经济发展方式转变工作早见成效。依法积极引导落后企业、高耗能高污染企业退出市场，对不利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为依法不予支持。
三、妥善审理与经济结构调整相关案件，保障和服务经济结构优化和调整。依法审理各类投资纠纷案件，促进社会投资主体多元化，加强对中小投资者合法权益的平等保护，鼓励和引导资本向新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造产业转移；依法平等保护民营企业和国有企业合法权益，妥善审理相关案件，慎重采用财产保全和强制执行措施，促进民营企业和国有企业共同发展；依法支持合法的新型担保方式，正确认定此类合同的效力，促进解决中小企业融资难的问题；依法妥善审理涉及中小企业的案件，促进中小企业健康发展。准确把握民事纠纷与经济犯罪的界限，依法稳妥处理相关刑事案件。
四、妥善审理消费者权益纠纷案件，保障和服务形成消费、投资、出口协调拉动的经济增长格局。要准确把握审理消费者权益纠纷案件的司法原则，既要依法维护经营者正当利益，也要注重保护消费者的合法权益，推动建立公正、有序、诚信的消费环境；正确认定消费合同效力，依法认定损害消费者权益的“霸王条款”无效，维护消费者的合法权益；妥善审理房地产开发和房屋买卖、租赁纠纷案件，规范房地产交易秩序；妥善审理个人住房、汽车、教育等消费信贷纠纷案件，引导建立健康、协调、有序的消费信贷秩序。依法惩处生产销售有毒有害食品、假药劣药、假冒农资等严重破坏市场经济秩序的犯罪行为。
五、妥善审理城乡结构调整中引发的各类案件，保障和服务城镇化建设。正确审理土地征收、房屋拆迁等民事、行政案件，加大对失地农民和被拆迁人合法利益的保护力度，依法支持符合规划的城镇化建设；依法处理农民以土地补偿金入股引发的矛盾纠纷，依法保护农民的投资权益；依法严厉打击侵吞、挪用土地征收补偿金、房屋拆迁补偿金等违法犯罪行为，规范和维护土地征收和房屋拆迁秩序。
六、妥善审理服务领域的各类纠纷案件，保障和服务现代服务业的发展。依法审理教育、旅游、电信、物流、信息、研发、工业设计、商务、节能环保服务等服务合同纠纷案件，既要支持和保障面向生产、服务民生的现代服务业的自身发展，又要及时纠正服务提供者的不当行为，规范和引导服务提供者不断完善经营管理、提高服务水平。加强与服务业主管部门、行业协会的信息交流，及时通报案件审理中发现的服务行业发展存在的问题，提出司法建议。
七、妥善审理金融纠纷案件，保障和服务现代金融业的发展。依法审理借贷纠纷案件，切实保护银行等金融机构的合法债权，防范逃废银行债务行为，维护金融秩序和金融安全；依法审理存款纠纷案件，切实维护存款人储蓄的安全和利益；做好金融票据纠纷案件审判工作，依法维护金融信用秩序和交易安全；依法审理保险纠纷案件，依法支持被保险人、保险受益人得到及时的保险赔付，维护保险行业的健康发展；依法审理证券纠纷案件，充分保护股东权益，促进证券市场的有序发展；妥善审理非金融借贷纠纷案件，正确认定非金融借贷合同效力，依法打击各种以合法形式掩盖的非法集资等违法犯罪活动，维护金融安全和社会稳定；依法保护合法的民间借贷和企业融资行为，维护债权人合法权益，拓宽企业融资渠道。在经济发达地区可以设立金融法庭，专门审理相关金融案件。
八、妥善处理相关破产、强制清算案件，保障实现淘汰落后、过剩产能，推动实现产业转型升级的经济发展目标。依法受理企业破产案件和强制清算案件，积极引导市场主体依法有序退出市场；依法受理符合条件的企业重整、和解申请，运用企业重整、和解制度，帮助和支持那些资金周转遇到暂时困难但符合国家经济和产业结构调整要求、有发展前景的企业恢复生机重返市场。
九、妥善处理劳动争议和社会保险案件，切实保障民生。依法审理劳动者与用人单位在订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同过程中产生的各类纠纷，切实保障劳动者的劳动报酬权益；依法审理劳动保障、工伤认定、社会保险等劳动行政案件，支持和监督劳动保障行政部门依法行使行政职权，切实保障劳动者的合法权益；积极引导企业切实承担社会责任，加大对劳动者权益的保护力度，引导劳动者树立诚信工作、共同发展的理念，促进企业与劳动者的互利共存，共赢发展。
十、妥善审理农业发展中出现的各类纠纷案件，鼓励和支持农村新兴产业发展，保障和服务农村经济发展方式转变。及时审理农村第二、三产业和农民外出务工、返乡创业中出现的各类纠纷案件，切实保障农民合法权益；依法审理土地承包经营权转让、转包、租赁等合同纠纷案件，保护土地承包经营权流转秩序；支持和促进农村金融服务体系建设，拓宽农村融资渠道。
十一、妥善审理各类知识产权案件，保障和服务推动自主创新。加强对重点领域知识产权的司法保护，促进战略性产业发展；加强对驰名商标、农产品地理标志以及战略性新兴产业和现代服务业商标权的保护，促进自主品牌的形成和品牌经济的发展；加大对关键核心技术自主知识产权的保护力度，促进新能源、新医药、新材料、环保等高新技术产业发展，维护企业的核心竞争力；妥善审理反垄断和不正当竞争案件，制止科技开发和技术转让中的垄断行为，防止滥用知识产权限制创新，维护公平竞争的市场秩序；加强对新闻出版、广播影视、文学艺术、文化娱乐、广告设计、工艺美术、计算机软件、信息网络等领域的著作权保护，依法惩处假冒商标、专利和侵犯著作权等侵犯知识产权的犯罪行为，促进文化创新，繁荣文化市场。
十二、妥善审理各类涉外商事、海事、海商纠纷案件，保障和服务对外经济发展方式转变。依法审理外商投资纠纷案件，维护稳定、公平的外商投资环境，积极引导外资投资方向，不断提高利用外资质量，促进利用外资在推动科技创新、产业升级和区域协调发展等方面发挥积极作用；及时审理外国仲裁裁决、判决的承认与执行案件，维护仲裁的一裁终局性，准确理解国际公约、双边或多边条约规定，慎重适用公共秩序条款，促进对外司法合作与协助；依法准确适用外国法、国际条约和国际惯例，妥善审理涉外贸易、运输纠纷案件，平等保护中外当事人的诉讼权利和实体权益，促进进出口贸易稳步增长，维护我国经济安全。高度重视涉台和涉港澳案件审判工作，切实提高审判质量和效率。
十三、妥善审理各类环境保护纠纷案件，保障和服务推进节能减排和环境保护。依法受理各类因环境污染引起的损害赔偿纠纷案件，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；及时审理环保行政诉讼案件，加大对环保非诉行政案件的审查执行工作力度，支持和监督环保行政执法机关依法履行环保职能；依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为；妥善处理土地、矿产等自然资源开发利用中出现的矛盾纠纷，依法保障权利人的合法权益，支持对废弃矿地的合理开发利用，促进资源型企业的转型升级。严格执行环境资源保护法律法规，依法保障和促进循环经济和节能环保产业的发展，坚决制裁污染环境、破坏林业资源、草原资源、生物资源等违法犯罪行为，促进社会经济可持续发展。在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。
十四、全面贯彻宽严相济刑事政策，依法打击严重危害社会治安和人民群众利益的犯罪，维护社会安定。依法惩处经济领域内犯罪，维护社会主义经济秩序。妥善处理群体性事件引发的犯罪案件。积极参与特殊人群的帮教管理和社会治安综合治理，构建长效工作机制，落实社会治安综合治理各项措施，支持和配合有关部门开展社会治安防控体系建设和基层平安创建活动，预防和减少犯罪，维护社会秩序。
十五、高度重视运用调解方式有效化解经济发展方式转变过程中引发的各类矛盾纠纷。认真贯彻“调解优先、调判结合”司法工作原则，积极推动构建司法调解、人民调解与行政调解“三位一体”的大调解格局，加大调解力度，充分发挥社会各界在矛盾纠纷化解中的积极作用，形成全社会解决矛盾纠纷的最大合力，尽力将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，避免因处置不当引发群体性事件。
十六、高度重视和妥善处理因加快经济发展方式转变引发的各类相关涉诉信访案件，及时发现和解决执法办案中的薄弱环节，不断提高执法办案水平。加强立案信访窗口建设，完善诉讼服务等司法便民服务体系，健全民意沟通表达机制，推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，全面完成涉诉信访积案清理工作任务，努力为加快经济发展方式转变营造公正高效的司法环境和稳定和谐的社会环境。
十七、各级人民法院要及时向当地党委、人大汇报有关情况，做好与政府的沟通工作。要与有关部门适时交流有关信息，实现信息资源共享，并建立相应的协调机制，确保各项为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的应对措施有效落实。近年来，全国人大代表和政协委员对人民法院在经济形势变化情形下如何履行审判职能提出了很多很好的建议和提案，各级人民法院要高度重视，及时反馈办理情况，提高办理工作的满意率。要加强与人大代表、政协委员，各民主党派、工商联、无党派人士，专家学者、律师、人民群众等各方面的联系，真心实意地听取他们对人民法院工作的意见建议。充分发挥特邀咨询员和特约监督员的作用，为人民法院工作提供决策咨询和监督意见，提高科学、民主决策水平。认真落实接受新闻媒体舆论监督的规定，虚心听取媒体和网民意见，不断改进工作。
十八、切实加强相关司法调研工作，牢牢把握为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的前瞻性和主动权。各级人民法院领导干部和相关干警要深入基层、深入实际、深入农村、深入企业，加强与企业的联系和沟通，及时了解人民群众对司法工作的新要求和新期待；充分利用司法统计数据，及时发现因加快经济发展方式转变引发的新情况和新问题；加强对经济发展方式转变中可能涉及的法律问题的分析和研判，在各级党委的领导和有关部门的配合下，及时提出为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的各项司法应对措施和司法建议；及时总结和推广各地的好经验和好做法，不断提高为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的工作实效。
新时期人民法院审判工作任务艰巨，责任重大。各级人民法院要在党的坚强领导下，以科学发展观统领审判工作，坚持“三个至上”工作指导思想，坚持“为大局服务，为人民司法”工作主题，强化能动司法理念，践行司法为民宗旨，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，为促进经济发展方式加快转变，实现我国经济平稳较快发展提供更加有力的司法保障和服务。
论行政诉讼起诉期限的适用范围
——以行政诉讼类型化为视角
作者：林俊盛
摘要: 行政诉讼的起诉期限是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，域外立法普遍针对行政机关作出的行政决定、命令规定了较民事普通诉讼时效短得多的行政撤销诉讼（司法审查）的普通起诉期限；而其他诉讼类型均未规定提起诉讼应当适用起诉期限的规定。我国现行立法关于起诉期限的规定具有撤销诉讼一体主义的特征，应从诉讼类型的角度完善起诉期限的规定。具体而言，撤销诉讼继续适用现行立法规定的起诉期限；由于拒绝行为产生的给付诉讼也应当适用起诉期限的规定，而消极不作为给付诉讼可以考虑适用公法上请求权的消灭时效（诉讼时效）或者权利失效制度予以规范；确认诉讼不需要规定起诉期限，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。
行政相对人或者其他利害关系人认为具体行政行为侵害其合法权益向法院寻求司法救济，要求撤销具体行政行为，改变应该具体行政行为所形成的新的权利义务关系，恢复到原有的法律关系状态，则必须在法定期间内提起诉讼，而这个法定期间就是起诉期限。是否提起任何行政诉讼均应遵守起诉期限的规定呢?纵观世界各国的立法例和司法实践,上述问题的答案是否定的。起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，换言之，只是特定的诉讼类型如撤销诉讼和因拒绝决定而提起的给付诉讼才适用起诉期限规定。为何如此？本文拟从诉讼类型的角度出发，分析和探讨行政诉讼起诉期限的适用范围与适用对象问题，以求教于方家。
一、行政诉讼起诉期限的理论释义
时效是指一定的事实状态经过法定期间，产生一定法律效果的法律制度。时效本质上是法律对行为主体行使某些权利的一种时间上的限制。时效规范属于强制性法律规范，时效制度的目的在于维护法律安定性和社会秩序，体现了法治的基本要求。①［1］(P364-365）刑事、民事和行政三大诉讼中均有关于时效的规定，然而名称和长短各不相同。短期起诉期限的设置是各国行政诉讼的特色和客观需要。
（一）起诉期限的概念
关于起诉期限的概念，我国立法上没有明确规定，学者们见仁见智，有的称为起诉期限，有的称为诉讼时效，有的认为起诉期限也称诉讼时效。主要有以下几种观点：（1）起诉期限是不服具体行政行为的当事人有权请求人民法院保护其合法权益的法定期限［2］(P444）；（2）起诉期限也就是行政诉讼的诉讼时效，从诉讼时效开始起算多长时间原告都有权利提起诉讼，多长时间之外，即丧失起诉权利［3］(P626）；（3）起诉期限也称诉讼时效，是相对人起诉的有效时间［4］(P202）；（4）起诉期限也称诉讼时效，指公民、法人或其他组织对行政主体具体行政行为不服时，可以向法院提起行政诉讼，由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限。［5］(P252）
林莉红教授早期称之为诉讼时效②［6］(P164），后来修订为起诉期限，并将起诉期限的概念定义为：行政诉讼中的起诉期限是指当事人能够向法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限。超过了这一期限，则当事人丧失向法院提起行政诉讼的权利。［7］(P180）笔者赞同林教授修订后的称谓和定义。因为，毕竟行政诉讼中的起诉期限与民事诉讼中的诉讼时效虽然同属于广义的时效范畴，但两者之间还是存在诸多差异，为避免概念混同，宜使用后来修订的称谓。③［8］(P71）［9］从立法目的的角度看，起诉期限是法律规定的当事人不服某项行政决定时向法院请求给予司法救济的时间限制。起诉期限制度与刑事、民事诉讼中的时效制度一样，是法的公正相对性最突出的表现之一。④［10］(P34）［11］(P364-365）起诉期限制度作为时效制度中之一种,同样包含三方面的要素:（1）存在一种事实状态,即行政相对人不行使请求法院给予司法救济权利的事实状态;（2）该事实状态持续达一定时间,即不行使法律赋予的救济权利无间断地经过一定时间;（3）发生一定的法律后果,即起诉期限期间完成后,行政相对人丧失起诉权利,行政决定获得形式确定力即不可争力。
（二）行政诉讼起诉期限的性质
对于这个问题,据笔者了解,国内外学者很少作过较为详细的讨论,多数的著作和文章均没有关注到这个问题,少数的文章即使提及也是点到为止。笔者认为，行政诉讼的起诉期限是一种明显有别于民事诉讼时效（也称消灭时效）的时效制度。讨论起诉期限的性质问题，必然涉及到行政行为效力理论和法的安定性原则，因为设置撤销诉讼起诉期限的理论根据在于行政行为效力理论，而行政行为效力理论的理论根据在于法的安定性原则。
人类社会从原始进化到文明时代，制定法律、追求法治，目的在于维护和创造一个良好的社会环境，化解矛盾纠纷，实现公平正义，使人们的社会秩序井然，整个社会秩序平和稳定，法的安定性原则就是体现这种价值追求的一项法治的重要基本原则。法的安定性原则要求作为国家行为之一的行政行为不得被任意改变，要求行政行为所设定的权利义务关系能够持久地维持一种稳定的状态。从古希腊的苏格拉底⑤［12］(P271）到二战时期的德国著名法学家拉德布鲁赫（Gustav Radbruch）⑥［13］(P99-100），在法的安定性原则与公正性原则之关系上，历代法学家们虽然在表述上存在差异，而且在哪种原则的地位更为优越等方面意见也存在争议，但无不强调法的安定性的重要性。目前行政法学界对法的安定性原则观点基本一致，都认为法的安定性应当包括两方面要求:法律规范的安定性和法律秩序的安定性。法律规范的稳定性是指法律规范必须具有稳定性和持续性，只有法律规范具有稳定性和持续性，人们的行为才有所遵循，人们对自己的行为的法律效果才能够有较为明确的预见。而法律秩序的安定性则是指通过发挥法律的功能（如司法、行政执法中的法律适用）而形成的权利义务关系具有安全性、稳定性和持久性。⑦［14］(P227-228）
在现代，法的安定性原则不只是对制定法的要求，同时也涵盖所有的国家行为。国家行为作为国家权威意志的表达，都是法律秩序的内在组成部分。［15］(P117）作为国家行为表现形式之一且数量最多的行政行为，和作为国家行为的其他表现形式的司法判决一样，虽然不是严格的、形式意义上的由立法者颁布的法律，但它是“关于法律解释和法律适用的一种权威性宣告”，［16］(P100）司法判决和行政行为在一定程度上就具有与立法者创制之法类似的品质。［17］(P469-471）德国学者奥托·迈耶将行政行为定义为：“行政向人民就什么是个案中的法（所为）的高权宣示。”［18］(P97）只有行政行为的效力尽早地获得确定，具有不可争性，才能使行政行为所形成的新的社会秩序安定下来。行政行为作为法在具体特定事件中的表现，其确定力即为法的安定性原则在行政行为上的具体表现。虽然行政法学界历来对行政行为的效力内容有颇多争议，⑧［19］(P228）但对于行政行为具有确定力却有着一致的意见。行政行为的确定力是指行政行为具有不受改变的法律效力，包括形式确定力和实质确定力。叶必丰教授认为，诉讼法上对行政诉讼规定一定的时效，实际上是诉讼法针对行政行为的形式确定力所作的制度设计，换句话说，行政诉讼时效制度并不是行政行为形式确定力的根据，相反它是根据行政行为的形式确定力原理来设计的。［20］(P99-116）
根据法的安定性原则的要求和行政行为效力理论，行政决定一经作出便具有法律拘束力，行政决定所创设或者确认的权利义务关系推定成立，新的社会秩序推定形成，非经法定程序和有权机关不得改变。同时，“有权利必有救济”，根据权利救济理论、依法行政原则和法的公平正义原则的要求，为了防止违法行政行为侵害行政相对人的合法权益，法律必须为行政相对人设定必要的、有效的救济途径。法律规定行政相对人如果对行政机关作出的某项行政决定不服，可以在法定期限内向司法机关提起撤销诉讼，改变这种既成的新的权利义务关系，恢复到原来的秩序中去。但是，撤销诉讼的提起往往对行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定造成较大的影响，为了避免行政行为合法性的争议长时间悬而未决并因此妨碍公益，因此，对撤销诉讼的提起有必要设置合理的时间限制。大陆法系国家的行政诉讼脱胎于民事诉讼，虽然公法诉讼与私法诉讼在性质差别很大，但基本的原理相通。立法者借鉴民事诉讼形成之诉中撤销之诉⑨［21］(P4788）的除斥期间规定，设置了行政撤销诉讼的起诉期限。由于撤销诉讼在性质上属于形成之诉，行政相对人行使的是形成诉权，而行政诉讼与民事诉讼的基本原理是相通的，因此，借鉴民事诉讼中形成之诉对应除斥期间的制度安排，对某项行政决定提起撤销诉讼的法定期间也应当是除斥期间。［22］(P91）［23］(P1661）除斥期间是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。
但是，各国的立法和司法实践表明，行政法中的除斥期间与民法中的除斥期间还是存在一些差别，比如行政诉讼超过起诉期限应当裁定驳回起诉或不予受理，属于程序法范畴；而民事诉讼超过除斥期间则是判决驳回诉讼请求，属于实体法范畴。两种时效制度为何会存在这种差别，原因何在？笔者至今尚未见过这方面的讨论文字。依笔者浅见，主要有三方面的原因：
（1）由于公法与私法规范之间的性质差异所致。依民法学通说，除斥期间是民事实体权利（形成权）的存续期间。由于民事诉讼处理的是民事主体之间的私法争议，除非法律另有起诉期间的规定，否则当事人随时可以提起诉讼请求维护其权益，法院不得以原告已经经过相当期间才提起诉讼不合法为由，裁定不予受理或者驳回起诉；纵使原告主张的实体权利已经超过诉讼时效或者除斥期间，也属于实体方面有无理由的问题，不属于丧失起诉权而导致其起诉不合法。而行政诉讼处理的是公法争议，虽然与民事诉讼目的基本相同，主要也是为原告公法上的权益提供救济，但两种诉讼仍存在本质上的差异。因为民事诉讼当事人相互间的争执原则上不涉及公益且与公权力的行使无关，而行政诉讼的被告即行政机关为代表公益进行诉讼，这种诉讼经常与行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定密切相关，为避免行政机关单方法律行为合法性的争议长时间悬而未决，客观上要求撤销诉讼起诉期间的设置应当比民事诉讼的消灭时效期间要尽量缩短。而且，在各国立法和司法实践中，往往干脆将撤销诉讼的起诉期限直接规定为起诉的合法性条件之一，［24］(P12）即作为程序要件处理，起到提高“起诉门槛”的作用。
（2）目前的行政法是一个实体规范和程序规范混杂在一起的混合体。与大陆法系许多国家都制定了抽象体系化的实体的民法典［25］(P21）的情况不同，由于行政法的实体权利和义务的复杂性、多样性，至今行政法学界仍没有能够从理论上、整体上对其进行抽象体系化，当今世界上没有哪一个国家能够像制定民法典那样制定出抽象体系化的实体的行政法典。目前世界各国制定的《行政诉讼法》、《行政程序法》等所谓的“程序法律”中，相当一部分的条文其实是实体法的规范。日本学者谷口安平认为：“程序法是实体法之母”，［26］(P7）这种判断反映了人类社会法律发展逐步演变的历史规律，也印证了行政法起步较晚的事实以及目前所处的发展阶段。
（3）起诉期限与司法程序中的上诉期限相类似。根据近现代国家权力分工的原理，各级行政机关依法行使行政权力，与司法机关一样，有权依法作出法律决定，行政决定与司法裁判在其内容的确定性和执行力上意义基本相同。行政相对人对行政决定不服起诉，法院依法对行政决定进行合法性审查，这种审查与在刑事、民事诉讼中，二审法院因当事人不服上诉之后，对一审裁判所进行的审查极为相似。如在英国，上级法院的调卷令，最初主要用于审查初级法院和治安法官的决定，后来扩大到一般行政机关的决定，即有监督权的法院可以命令低级法院或者行政机关把作出的决定移送到该院进行审查，如有越权情况可以撤销这个决定的全部或一部，或者命令作出决定的机关按照该院的指示加以改正。［27］(P235）［28］(P181）可见，当事人对行政机关的决定不服申请调卷令的行为，与当事人对初级法院的决定不服申请调卷令的行为，这两种行为应当说极具有相似性。在德国等大陆法系国家和地区，当事人未在上诉期限内提起上诉，一审裁判发生法律效力（裁判确定力）；而行政相对人未在法定起诉期限内提起诉讼，行政决定产生形式确定力（即不可争力），两者原理基本相同。近现代行政法学的核心概念“行政行为”一词，便是德国行政法学的鼻祖奥托·迈耶（Otto Mayer，1846-1924）自1895年以司法判决为蓝本，运用概念法学的方法提出的。因此，对比刑事、民事诉讼中上诉期限的规定，在明确告知救济途径和期限的情况下，世界各国和地区立法例规定的一个月到六个月的撤销诉讼普通起诉期限应当说是合理的。［29］(P364-365）因为刑事裁判所决定的当事人的权利通常比民事裁判、行政决定要重要得多，而刑事案件的上诉期限只有10天，如果行政决定中已经明确教示当事人救济事项，那么，给予当事人一个月以上的起诉期限或者申请行政复议的期限可以说已经比较充裕了。当然，起诉期限的适用比上诉期限要复杂得多，因为上诉期限的适用对象通常都是一审裁判文书中所列的当事人，法律文书已经依法向他们送达并告知上诉期间和上诉法院等事项，处理起来情况比较简单。而起诉期限所适用的对象除了法律文书所列的直接行政相对人外，还包括其他利害关系人，有些利害关系人可能在很长时间内都不知道行政决定已经作出，而且对外、对他们的权利义务产生实际影响等，因此，针对具体个案中不同的对象和情形，如何科学设计相应的起诉期限规定，以及如何正确地适用相关的规定，处理起来情况就要复杂得多。
根据上述分析，笔者认为行政诉讼的起诉期限是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。也可称之为行政法的除斥期间（或不变期间）。起诉期限具有以下特征：（1）法定性，即什么条件下适用多长的起诉期限通常都由法律予以明确规定；（2）强制性，起诉期限作为广义上时效的一种，体现了法律规范强制性的特征；（3）程序性，起诉期限是行政诉讼起诉条件中的消极条件之一，如果当事人的起诉超过法定期限，法院将裁定驳回起诉或不予受理，在程序上终结诉讼；（4）不变性。如上所述，起诉期限属于行政法中的除斥期间，与民法中的除斥期间相类似，是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。
（二）起诉期限与诉讼时效的区别和联系
起诉期限与民事诉讼时效相比较，虽然两者都设有一定的期间，且期间经过后都会对原告发生某种不利的诉讼后果，但起诉期限与诉讼时效存在较大的区别：（1）在法律性质上。起诉期限是起诉条件即诉的合法性要件，而诉讼时效则实体审理要件即诉求是否有理由的要件。（2）在适用对象上。起诉期限适用的是形成权，诉讼时效适用的是请求权。（3）在法院的审查阶段上。对于起诉期限，法院主要在起诉受理阶段进行审查，当然，在审理阶段也可以审查；对于诉讼时效，法院只能在实体审理阶段进行审查。（4）在法院能否依职权审查上。由于起诉期限起诉条件之一，在起诉受理阶段由于被告尚未参加到诉讼中来，因此，法院可以依职权主动审查原告的起诉是否超过了法定期限，即使受理之后仍可以主动审查;而诉讼时效由于发生的实体法上的效果，必须尊重当事人的意思自治，除非被告主张，法院不得主动审查和援用。（5）在证据方面。对于起诉期限，法院可以主动调查取证予以认定，被告也可以提出主张后举证证明；而诉讼时效则应由被告提出主张并举证证明。（6）在期间经过的处理上。原告在起诉期限届满后起诉的，法院可以裁定不予受理或在受理之后裁定驳回起诉;诉讼时效已过的，如果被告主张，法院须判决驳回原告的诉讼请求，如果被告没有主张的时效利益，则原告有胜诉的可能性。（7）在期间的可变性上。起诉期限为不变期间，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间，但任何情况下都不发生中断和中止的问题;而诉讼时效则是可变期间，原告不仅在特殊情况下可申请延长，而且时效可能因种种法定事由而中断或中止。
（三）起诉期限的法律效果
起诉期限制度对当事人行为的影响体现在三个方面：（1）规定时间或者期限的长度，起始点和终结点；（2）规定当事人的选择行为，当事人可以在法定期限内思考是否寻求司法保护，以及思考决定后可以采取的行为方式；（3）规定当事人选择行为的相应的法律后果。即起诉期限的效力，当事人未在法定期限内起诉的效力，起诉权消灭，起诉不符合起诉条件，裁定不予受理或者受理后经审查逾期起诉而裁定驳回起诉。法律通过行政诉讼中的起诉期限的规定，给当事人寻求司法救济设置一种时间限制，即当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。法治的本质是既维护社会的公平正义和良好的社会秩序，同时也充分尊重当事人的选择自由。如果法律在时间上已经给予行政相对人比较充分的考虑和选择机会，对行政相对人的选择自由给予了充分的尊重，而行政相对人在法律规定的这个特定的期间内没有提起诉讼，将依法承担不利的法律后果，即法律将取消其请求法院通过司法程序保护其权利的权利。
根据我国现行立法和司法解释的规定，如果行政相对人的起诉超过法定期限且无正当理由的，即产生以下法律后果:一方面，行政相对人由此丧失起诉权。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第41条规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉。可见，在我国行政诉讼中，当起诉期限届满后，行政相对人丧失的也是起诉权而不是胜诉权。这一点与我国民事诉讼中的诉讼时效和除斥期间均不同。在民事诉讼中，当事人超过诉讼时效或者除斥期间的，丧失的是胜诉权，而不是起诉权。胜诉权与起诉权分属于两个不同性质的法律范畴，前者属于实体法范畴，后者属于程序法范畴。另一方面，在行政相对人不履行行政决定所确定的义务的情况下，即可被强制执行。包括:行政机关依法自行强制执行;行政机关申请人民法院强制执行;行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人依法申请人民法院执行。
印发《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》的通知
农业部 国家计委 国
农业部 国家发展计划委员会 国家经济贸易委员会 财政部 对外贸易经济合作部 中国人民银行 国家税务总局 中国证券监督管理委员会印发《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》的通知
农经发[2000]8号
2000-10-08农业部
各省、自治区、直辖市农业厅（局）、农委、计委、经贸委、财政厅（局）、外经贸
厅（局）、国税局、地税局、证监会各派出机构，中国人民银行各分行：
按照《国务院办公厅关于落实中共中央、国务院做好2000年农业和农村工作意见有关政策问题的通知》（国办函〔2000〕13号）文件精神，农业部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、对外贸易经济合作部、中国人民银行、国家税务总局、中国证券监督管
理委员会就贯彻落实《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》（中发〔2000〕3号）精神，进行了认真研究，提出了《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》，现印发给你们，请结合本地实际贯彻实施。
关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见
为了贯彻中发〔2000〕3号文件有关国家重点扶持一批龙头企业，积极推进农业产业化经营的精神，现提出具体意见。
一、扶持重点龙头企业是推进农业和农村经济结构战略性调整的需要
我国农业发展进入新阶段，要求对农业和农村经济结构进行战略性调整。积极促进农产品加工转化增值是战略性结构调整的重要内容，有着广阔的市场前景。近年来在全国蓬勃兴起的农业产业化经营，是推动农产品加工业发展的有效形式，它不仅可以延长农业产业链，提高初级农产品
的附加值，增加农民收入，而且有利于农业专业化、社会化、商品化的发展，提高农业的整体效益。龙头企业是发展农业产业化经营的关键。在农业和农村经济结构的战略性调整中，龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地生产与农户经营的重任，是推进农业和农村经济结构
战略性调整的重要力量。产业化经营的龙头企业与其它工商企业不同，它的兴衰不仅影响企业自身的发展，而且关系到农业增效、农民增收和农村稳定。因此，扶持龙头企业就是扶持农业、扶持农民。
国家择优扶持一批有优势、有特色、有基础、有前景的重点龙头企业，在较短的时间内创造引导农业和农村经济结构调整的骨干力量，形成若干个与国外农产品加工企业能够抗衡、更具竞争力的企业集团，是全面提高我国农业整体素质和效益的需要，也是我国应对加入ＷＴＯ参与国际
农业竞争的需要。通过重点龙头企业的带动和示范，必将有力地推进农业和农村经济结构的战略性调整。
二、扶持重点龙头企业的标准
从今年开始，连续五年在全国范围内有计划地、分期分批地选择一批龙头企业予以重点扶持。这些企业应具备以下条件：
（一）规模较大。固定资产规模：东部地区在5000万元以上，中部地区在3000万元以上，西部地区在2000万元以上；近三年年销售额：东部地区在2亿元以上，中部地区在1亿元以上，西部地区在5000万元以上；产地批发市场年交易额在5亿元以上。
（二）经济效益好。企业资产负债率小于60％；产品转化增值能力强，银行信用等级在Ａ级以上（含Ａ级），有抵御市场风险的能力。
（三）带动能力强。生产、加工、销售各环节利益联结机制健全，能带动较多农户；有稳定的、较大规模的原料生产基地。
（四）产品具有市场竞争优势。主营产品符合国家产业政策，对区域经济带动作用大；科技含量高、市场潜力大；有较健全的市场营销网络，市场份额在同类产品中居前列，并且比较稳定。
有的龙头企业虽然目前的规模不是很大，但具备下列条件的，也可纳入重点龙头企业加以扶持：
1、有较强的科技创新能力和可持续发展能力。所开发和生产的产品属高新技术产品或绿色食品，能有力地促进和带动相关新产业形成。或是科技部认定的科技示范企业。
2、主营产品优势明显，出口创汇潜力大或进口替代能力强，能形成带动面较大的特色产业。
三、对重点龙头企业的扶持政策
对于重点龙头企业，将在基地建设、原料采购、设备引进和产品出口等方面给予具体的帮助和扶持。
（一）国有商业银行要把扶持农业产业化经营作为信贷支农的重点，在资金安排上给予倾斜。对重点龙头企业，要依据企业正常生产周期和贷款用途合理确定贷款期限，并按中国人民银行规定的利率执行，原则上不上浮。对于重点龙头企业用于基地建设和技术改造项目的贷款，农业主
管部门可以向商业银行推荐，商业银行按照信贷原则和相关程序，予以优先安排。为了解决以粮食、棉花等大宗农产品为原料的大型加工企业收购原料所需资金量大、占用时间长的问题，商业银行可以根据重点龙头企业与基地农户签定的合同，核定所需收购资金，根据授信授权原则，给予
信贷支持。对资信好的龙头企业可以核定一定的授信额度，用于收购同基地农户签订合同的农产品。
（二）为了引导龙头企业大范围的带动生产基地和农户，形成龙头企业加生产基地和农户的产业化经营新格局，对于重点龙头企业带动的生产基地建设等，中央财政要继续给予支持，地方财政也要作出具体安排。
（三）要积极探索和逐步建立龙头企业与农户多种形式的风险共担机制，通过订立合同等形式，形成稳定的购销关系，提高抵御市场风险的能力。企业可以通过建立风险基金，确保按保护价收购基地农户所生产的原料，减少市场波动造成的损失；也可以采取合作制或股份合作制的形式
，使农户与龙头企业结成经济利益共同体，共同抵御和规避市场风险。龙头企业带动农户和生产基地，出现风险不仅使企业生产经营受到损失，也将影响广大农户的收入，波及农村稳定。各级、各部门都要高度重视，按照国家有关财税政策和制度规定，采取切实措施，帮助龙头企业和农户
提高抵御市场风险的能力。
（四）对重点龙头企业从事种植业、养殖业和农林产品初加工业取得的所得，比照财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》（财税字〔1997〕49号）规定，暂免征收企业所得税。
为了鼓励重点龙头企业加快技术开发和技术创新，企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用在企业所得税前扣除的办法，按照财政部、国家税务总局《关于促进技术进步有关财务税收问题的通知》（财工字〔1996〕41号）和国家税务总局《关于促进企业技术进步
有关税收问题的补充通知》（国税发〔1996〕152号）规定执行。符合国家产业政策的技术改造项目所需国产设备投资的所得税抵免政策，按照财政部、国家税务总局《关于印发〈技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法〉的通知》（财税字〔1999〕290号）执行。
（五）鼓励重点龙头企业发挥比较优势参与国际竞争，提高产品竞争能力。对开拓国外市场、扩大农产品出口的重点龙头企业，应予以积极支持。按照中央外贸发展基金的有关规定，对符合中央外贸发展基金使用方向和使用条件的农产品及其加工品出口项目融资予以贴息。参照国际通
行的作法，继续加大对重点龙头企业出口创汇的支持。
加大对农产品出口的金融支持力度。国有商业银行对农产品出口所需流动资金贷款按信贷原则先安排，重点支持。对资信好的农产品出口企业核定一定的授信额度，用于对外出具投标、履约和预付金保函。
对于符合国家高新技术目录和国家有关部门批准引进项目的农产品加工设备，除按照国发〔1997〕37号文件《国内投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征进口关税和进口环节增值税。
简化行政审批手续，放宽审批条件，支持重点龙头企业扩大出口。适当降低重点龙头企业成立进出口公司的资格，并适当放宽其经营范围。鼓励中外合资农产品流通企业利用其销售网络，推动我国农产品进入国外的销售网点和分拨中心。
（六）鼓励重点龙头企业多渠道筹集资金。积极借鉴国内外投融资经验，利用资产重组、控股、参股、兼并、租赁等多种方式扩大企业规模，增强企业实力。符合条件的重点龙头企业，实行规范的公司制后，可申请发行股票和上市。已经上市的重点龙头企业，应利用好农业类上市公司
在配股方面的倾斜政策。应创造条件，鼓励重点龙头企业利用外资开展合资、合作。积极探索建立以重点龙头企业为主体的农业产业化发展投资基金。
四、加强对扶持重点龙头企业工作的管理和指导
扶持和引导农业产业化经营重点龙头企业加快发展，是新形势下政府改善宏观经济管理，引导农业产业化经营发展，进而促进农业结构战略性调整的重要举措。各级农业、计划、经贸、财政、外经贸、银行、国税、地税、证监会等部门要根据产业化经营发展的需要、研究新情况、新问
题，不断的充实和完善扶持和引导农业产业化龙头企业发展的政策措施，对龙头企业发展中的实际困难，给予切实帮助并加以解决。要统筹兼顾，突出重点，有关部门已经安排的用于扶持农业产业化经营的具体措施，要纳入整体部署和宏观政策安排，形成推进农业产业化经营的合力。各地
也要根据本文件的精神，结合本地区情况，制定相关政策，已经制定政策的，要切实抓好落实。
农业部会同有关部门做好重点龙头企业的指导与监督工作。各省、自治区、直辖市、计划单列市农业产业化经营工作主管部门要会同有关部门，认真做好重点龙头企业的申报、指导和监督工作。对重点扶持的龙头企业要进行跟踪指导，按照本文件规定的标准，实行动态管理，在年度考
核的基础上适当进行调整。
农业产业化国家重点龙头企业名单另行发布。
2000年10月8日
